WPROWADZENIE

pułapka prawno-instytucjonalna

Ostatni wyrok kontrowersyjnej Izby Sądu Najwyższego (odnośnie sprawozdania finansowego PiSu) oraz konsekwencje tego wyroku w postaci równie kontrowersyjnej uchwały PKW, ujawniły opinii publicznej bardzo istotny problem jaki istnieje obecnie w naszym kraju. Z powodu wprowadzanego ustawicznie chaosu do sądownictwa nie posiadamy w Polsce na chwilę obecną żadnego dobrego rozwiązania prawnego, które umożliwiłoby przeprowadzenie w sposób obiektywny i nie budzący wątpliwości badania legalności przeprowadzonych wyborów, a wybory Prezydenta RP odbędą się już w maju.  Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie z Konstytucją to Sąd Najwyższy ma za zadanie dokonania oceny legalności przeprowadzonych wyborów. A organ ten, w przeciwieństwie do Trybunału Konstytucyjnego, nie został jeszcze totalnie zdominowany przez sędziów, co do statusu których istnieją zasadnicze wątpliwości prawne. Dlatego też to właśnie na tej instytucji powinna opierać się podstawa jakiegokolwiek dobrego i skutecznego rozwiązania, które będzie nie tylko satysfakcjonujące społecznie (win-win solution dla każdej ze stron konfliktu) ale będzie również zgodne z Polską Konstytucją.  

legitymacja konstytucyjna czy ustawowa?

Rozwiązanie, w którym 3 sędziów z Izby Kontroli Nadzwyczajnej SN, która nie jest postrzegana jako niezawisły sąd, orzeka o legalności najważniejszych wyborów w Polsce w imieniu całego Sądu Najwyższego, może w zrozumiały sposób budzić kontrowersje w środowisku prawnym oraz ogólne niezadowolenie w społeczeństwie, gdyż sędziowie ci posiadają swoje legitymacje wynikające nie bezpośrednio z konstytucji a jedynie z ustawy (nowela z 2018 r.). Dlatego z oczywistych powodów ten „niekonstytucyjny” system orzecznictwa powinien zostać zawczasu zmieniony i naprawiony, by przeciwdziałać powstawaniu ewentualnych sporów prawnych odnośnie decyzji o legalności przeprowadzonych wyborów. Kontrowersyjna decyzja niekonstytucyjnej Izby mogłyby doprowadzić do pogłębienia podziałów w społeczeństwie a nawet wywołać w Polsce zamieszki (co znacznie osłabiłoby nasze państwo i mogłoby być wykorzystane przez nieprzychylne nam siły). Czy wyobrażamy sobie co by się stało, gdyby sfałszowane wybory były uznane przez taką Izbę za legalne, albo na odwrót? Niedawne wybory w Rumunii pokazały, że życie potrafi napisać bardzo różne scenariusze. Stąd tak ważna jest potrzeba posiadania silnych i niebudzących wątpliwości instytucji w państwie, które są w stanie szybko reagować na zaistniałe sytuacje kryzysowe.

Konstytucja wyraźnie wyznacza Sąd Najwyższy jako instytucje osądzającą o legalności wyborów w Polsce. Jednak nie możemy przy tym zapominać faktu, że instytucję tę tworzy nie 3 czy 5u sędziów (notabene wadliwie powołanych) a 125 sędziów (ze zróżnicowanym prawnie umocowaniem). Z tego powodu w celu uniknięcia kontrowersji prawnych i by wypracować bardziej wyważoną ocenę sytuacji odpowiedzialność decyzyjną tak ważnych dla kraju czynności jak badanie legalności wyborów, powinniśmy przerzucić na całą grupę sędziów stanowiącą Sąd Najwyższy. To właśnie demokratycznej większości sędziów SN powinno się powierzyć misję orzeczniczą zatwierdzania procesu oceny legalności przeprowadzonych wyborów na Prezydenta RP.

komisja nadzwyczajna

Od wielu lat w ramach Sądu Najwyższego funkcjonują różnego rodzaju komisje, które pełnią niejednolite funkcje: od spraw związanych z organizacją i funkcjonowaniem SN, do spraw o charakterze szczególnym, wymagających szerokiego doświadczenia. W sytuacjach kryzysowych lub nadzwyczajnych, takich jak naruszenie zasad praworządności czy pojawienie się wątpliwości dotyczących niezawisłości sędziowskiej, mogą być powoływane komisje ad hoc. Stworzenie Komisji Nadzwyczajnej mogłoby stanowić potencjalne rozwiązanie omawianego problemu, a nadanie tej Komisji demokratyczny charakter (poprzez demokratyczny wybór Komisji oraz zatwierdzanie jej wniosków przez szerokie gremium sędziów) pozwoliłoby na uzyskanie społecznej i prawnej aprobaty tego rozwiązania.

ROZWIĄZANIE

Proponowanym rozwiązaniem jest stworzenie Komisji Nadzwyczajnej w SN jako organu badającego skargi wyborcze, oraz przeniesienie funkcji orzeczniczych w sprawie składu Komisji oraz wniosków zaprezentowanych przez Komisję na Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego. 

Co prawda Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego ma charakter organizacyjny i opiniodawczy (nie orzeczniczy) i nie ma uprawnień do podejmowania decyzji prawnych w sprawach, które należą do kompetencji konkretnej Izby SN (w tym przypadku Izby Kontroli Nadzwyczajnej). Jednak w specjalnych okolicznościach, gdy brakuje ogólnej zgody odnośnie doboru odpowiedniej i uprawnionej do orzekania o legalności wyborów Izby, to właśnie ZOSSN mogłoby być widziane jako kompromis i najbardziej obiektywne gremium sędziowskie, mogące wydać opinię (uchwałę) w tej sprawie. Uchwała zatwierdzona przez większość sędziów SN budziłaby najmniej wątpliwości prawnych i była najbardziej akceptowalna społecznie. Dodatkowo demokratyczna większość sędziowska SN zminimalizowałaby wpływ tzw. „neosędziów” na ostateczny wyrok, czyli treść uchwały.

Z praktycznego powodu postępowanie sądowe nie może być przeprowadzone przez 125 sędziów jednocześnie. Rozwiązaniem tego problemu byłoby powołanie przez SN specjalnej Komisji Nadzwyczajnej jako organu przygotowującego projekt uchwały SN. Włączenie szerokiego gremium sędziów (jakim jest ZOSSN) w zatwierdzenie decyzji, wzmacniałoby istotnie demokratyczny charakter procesu i minimalizowało problem z opinią wydaną przez tzw. „neosędziów”.

Szczegóły na temat omawianej Komisji są przedstawione w kilku punktach poniżej. Pragnę zwrócić uwagę, że zaproponowane rozwiązanie może być widziane jako kompromis „skłóconych stron”, gdyż nie wyklucza systemowo całej grupy „neosędziów” w SN z orzecznictwa, kluczowe decyzje zapadają demokratyczną większością, a przy tworzeniu Komisji angażuje się każdą z 3 władz w Polsce.

KOMISJA NADZWYCZAJNA DO SPRAW WYBORÓW NA PREZYDENTA RP

Propozycja głównych założeń:

1. Komisja składa się z 5 członków (można ewentualnie skrócić do 3)
2. Członkowie komisji powinni:
   1. cechować się bezstronnością jak i niezależnością,
   2. wyróżniać się wybitną wiedzą odnośnie prawa konstytucyjnego, prawa wyborczego, oraz doświadczeniem w pracy związanej z administracją publiczną, prawem lub działalnością na rzecz instytucji wyborczych (nie muszą być sędziami SN),
   3. spełniać kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego.
3. Kandydatów na członków komisji przedstawiają nominaci (każdy po 1 Kandydacie) reprezentujący 3 konstytucyjne władze w Polsce: Prezesi Izb SN, Prezydent RP, Sejm, Senat.
   1. W przypadku gdyby Sejm i Senat miały problemy z terminowym wyznaczeniem Kandydatów na członków Komisji, kompetencje wyłonienia Kandydatów przejmują Marszałkowie Sejmu i Senatu.
   2. W przypadku gdyby któryś z pozostałych nominatów miał problem z terminowym zaproponowaniem Kandydata na członka Komisji, decyzję w ich imieniu o zaproponowaniu Kandydata na członka Komisji może podjąć I Prezes SN.
4. Członków Komisji wybiera oraz zatwierdza Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego większością głosów:
   1. ZOSSN przeprowadza głosowanie tajne nad wszystkimi przedstawionymi Kandydatami w celu wyłonienia proponowanych Członków Komisji:
      1. W głosowaniu musi wziąć udział min. 63 sędziów SN (50% wszystkich sędziów).
      2. Każdy sędzia może oddać tylko jeden głos na jednego Kandydata.
      3. 5 kandydatów z najwyżej osiągniętym wynikiem, stanowiącym min. 5% ogółu głosów, zostaje zaproponowanych na Członków Komisji.
      4. W przypadku gdyby głosowanie z ust. 3 nie wyłoniło 5 proponowanych Członków Komisji głosowanie powtarza się zamieniając Kandydatów, którzy nie uzyskali w głosowaniu min. 5% głosów, na innych Kandydatów, zgodnie z wolą ich nominatów.
      5. Proponowanym Przewodniczącym Komisji staje się Kandydat, który spośród 5 Kandydatów otrzymał w głosowaniu ZOSSN największą liczbę głosów.
   2. Komisja stworzona przez wyłonionych w głosowaniu Członków musi zostać zatwierdzona przez SN poprzez uzyskanie większości głosów ZOSSN (votum zaufania).
   3. W przypadku nie uzyskania większości głosów ZOSSN procedurę wyborów Członków Komisji powtarza się ponownie z innymi Kandydatami na Członków Komisji.
   4. Procedura wyboru i kompletowania Członków Komisji musi zakończyć się przed dniem głosowania w Wyborach na Prezydenta RP.
   5. W sytuacji, gdy zaistnieje potrzeba zmiany/wyboru innego Członka zatwierdzonej już przez SN Komisji, przeprowadza się procedurę opisaną w ust. 1 z uwarunkowaniami:
      1. Kandydat, który w głosowaniu ZOSSN spośród wszystkich zgłoszonych Kandydatów uzyska ponad 50 % głosów zostaje automatycznie nowym Członkiem Komisji.
      2. W przypadku gdy w pierwszym głosowaniu żaden Kandydat nie uzyska 50% głosów, ZOSSN przeprowadza głosowanie nad Kandydatem, który uzyskał w pierwszym głosowaniu najwyższy wynik.
      3. Kandydat, który uzyska 50% głosów w głosowaniu ZOSSN zostaje nowym Członkiem Komisji, bez konieczności ponownego zatwierdzania Komisji przez SN.
5. Zadaniem Komisji jest przygotowanie projektu uchwały w sprawie legalności przeprowadzonych wyborów Prezydenta RP, która będzie mogła być zatwierdzona przez większość sędziów SN.
   1. 1. Komisja przeprowadza postępowanie badające legalność przeprowadzonych wyborów w oparciu o złożone protesty i skargi wyborcze.
      2. Do 40 dni od zakończenia wyborów Komisja przestawia przed ZOSSN projekt uchwały odnośnie legalności wyborów na Prezydenta RP.
      3. Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN zatwierdza większością głosów przygotowany przez Komisję projekt uchwały.
      4. W przypadku braku uzyskania większości głosów Komisja dokonuje poprawek albo przygotowuje nowy projekt uchwały i przedstawia go pod kolejne głosowanie przez ZOSSN.
6. SN stwierdza o legalności (bądź nie) przeprowadzonych wyborów na Prezydenta RP poprzez uchwałę zaproponowaną przez Komisję oraz zaakceptowaną przez większość sędziów SN w ciągu 60 dni od dnia zakończenia wyborów.
7. W przypadku braku uchwały Sądu Najwyższego w wyznaczonym w pkt 6 terminie, Marszałek Sejmu podejmuje decyzję w sprawie dalszego postępowania, kierując się zasadami ciągłości władzy państwowej i przestrzegania Konstytucji RP. Decyzja Marszałka, jako wykonującego tymczasowo obowiązki Prezydenta RP, może być przedmiotem oceny Trybunału Stanu.

UZASADNIENIE

Mocne strony rozwiązania:

Szybka i bezstronna reakcja na kryzys – Komisja Nadzwyczajna mogłaby działać jako tymczasowe ciało, które wypełniłoby lukę odnośnie niemożności działania (albo braku akceptacji) Izby Kontroli Nadzwyczajnej SN. Pozwoliłoby to na uniknięcie paraliżu w kwestii stwierdzenia ważności wyborów czy rozpatrywania protestów wyborczych. Powoływanie członków Komisji w transparentny sposób oraz zatwierdzanie ich decyzji demokratycznym głosowaniem przez szerokie grono sędziów SN pokazałoby, że SN potrafi pomimo kryzysu nadal działać i wypełniać swoje kluczowe funkcje.

Profesjonalizm Komisji – Wysokie kryteria dla Członków Komisji dotyczące bezstronności, niezależności oraz wiedzy prawniczej z jednej strony podkreślają profesjonalizm Komisji ale dodatkowo umożliwiają wprowadzenie do Komisji osób spoza samego kręgu sędziów SN.

Unikanie konfliktów społeczno-politycznych – Z uwagi na brak automatycznego wykluczania „neosędziow” w procesie decyzyjnym (odnośnie powoływania członków Komisji czy zatwierdzania propozycji uchwały), oraz transparentność całego procesu angażującego wszystkie władze w Polsce (ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze), zaprezentowane rozwiązanie mogłoby być postrzegane jako polityczny kompromis, rozwiązanie możliwie neutralne, posiadające większą reprezentatywność i legitymację, dzięki czemu mogłoby zyskać poparcie opinii publicznej a także aprobatę szerszej sceny politycznej. Nominacje przez różne władze oraz zatwierdzanie decyzji przez szerokie gremium sędziów SN gwarantują pluralizm oraz niezależność Komisji, oraz sprawiedliwość wydanego wyroku w sprawie legalności wyborów.

Tymczasowość rozwiązania – Może nie jest to rozwiązanie idealne ale stworzenie takiej Komisji mogłoby być postrzegane jako szybki „plaster” na głębsze problemy strukturalne polskiego systemu sądownictwa, a nie jako trwałe rozwiązanie. Rozwiązanie to mogłoby być inspiracją oraz testem pod dalszą debatę na temat bardziej kompleksowych rozwiązań.

Dostosowanie do prawa międzynarodowego – Powstanie Komisji Nadzwyczajnej nadzorowanej przez ZOSSN mogłoby być interpretowane jako próba realizacji wyroków TSUE dotyczących niezależności sądów w Polsce. Decyzje zatwierdzone przez większe grono sędziów SN nie byłyby kwestionowane przez międzynarodowe instytucje.

Elastyczność mechanizmów – Opisane procedury powtórnego głosowania, zastępowania członków oraz postępowania w sytuacji braku uzyskania większości dają możliwość szybkiego dostosowania się do danej sytuacji oraz zapewniają płynność i bezsporność działania, minimalizując przy tym ryzyko powstawania chaosu lub manipulacji. Dodatkowo wyznaczone ramy czasowe pozwalają uniknąć sytuacji przedłużania się całego procesu.

Słabe strony rozwiązania:

Brak podstaw prawnych – Niestety w celu wprowadzenia takiego rozwiązania trzeba by było najpierw zmienić prawo w Polsce poprzez nowelizację ustawy o SN, co w obecnej sytuacji politycznej może być trudne do przeprowadzenia z uwagi na dość obstrukcyjne działania zarówno Prezydenta RP jak i głównej partii opozycyjnej (już nie wspominając o TK). Nowelizacja ustawy musiałaby jednocześnie przenieść kompetencje z bronionej przez Prezydenta Izby Kontroli Nadzwyczajnej do proponowanej w rozwiązaniu Komisji Nadzwyczajnej. Z drugiej jednak strony nie ma możliwości dokonania jakiejkolwiek naprawy sądownictwa w Polsce bez konieczności dokonania zmian w prawie, co wiążę się oczywiście z potrzebą akceptacji jakiegokolwiek rozwiązania albo przez Prezydenta RP albo przez opozycję.  

Polityczny wymiar – Istnieje ryzyko, że członkowie Komisji będą postrzegani jako stronniczy ze względu na nominowanie ich przez różne siły polityczne. Dlatego tym bardziej ważne jest uzyskanie zatwierdzenia składu Komisji przez większość sędziów SN w celu nadania jej aprobaty pod względem niezawisłości i niezależności. Tajność głosowania ZOSSN nad przedstawionymi nominacjami minimalizuje ryzyko nacisków zewnętrznych na sędziów.

Kompleksowość i czasochłonność – Dobre rozwiązania nie zawsze są proste. Proces wyłaniania Członków Komisji może na pierwszy rzut oka wydawać się skomplikowany i trudny do przeprowadzenia w krótkim czasie. Jednak dzięki takiemu rozwiązaniu istnieje możliwość uzyskania konsensusu w sprawie neutralności Komisji, w której nie będą zasiadać osoby co do statusu których istnieją poważne wątpliwości prawne. Problemem w obecnym konflikcie nie jest szybkość procedowania a procedowanie niezgodne z Konstytucją, przez co nieprawidłowo mianowani sędziowie zasiadają i orzekają obecnie w SN. Dlatego proponowane rozwiązanie przenosi punkt decyzyjny na większe grono sędziów SN, by wyważyć ich decyzje i nie eliminować przez to z automatu całej grupy sędziów nieprawidłowo nominowanych do tej instytucji. Jednak wszystko jak zawsze zależy od woli ludzkiej, dlatego jeżeli będzie wola współpracy proces wyboru członków Komisji jak i zatwierdzania uchwały można przeprowadzić bardzo sprawnie (nawet w jeden dzień), a jak nie będzie woli współpracy to proces ten można również rozwlekać na siłę w czasie, gdy danej stronie nie będzie zależeć na znalezieniu rozwiązania satysfakcjonującego wszystkich. W całym procesie najtrudniejszym logistycznie etapem jest zorganizowanie min. 63 sędziów w celu sprawnego przeprowadzenia głosowania. Są jednak zaproponowane również ramy czasowe by niepotrzebnie nie przeciągać procedur. Przesunięcie punktu decyzyjnego na szerokie grono sędziów SN wprowadza większą legitymizację i równowagę, gdyż rozwiązanie to skupia się na zapewnieniu jakości procedur, a nie na ich tempie.

POSUMOWANIE

Wprowadzenie Komisji Nadzwyczajnej jako organu przygotowującego projekt uchwały wprowadza do SN etap weryfikacji i kontroli wyborów przez różne podmioty (także spoza SN), co do statusu których nie powinno być wątpliwości dzięki kontrolnej roli ZOSSN. Inkluzja szerokiego gremium sędziowskiego w proces zatwierdzania decyzji Komisji wzmacnia demokratyczny charakter procesu. Taka propozycja zapewnia skuteczny mechanizm rozwiązujący istniejący pat odnośnie Izby Kontroli Nadzwyczajnej SN, eliminując przy tym wątpliwości co do konstytucyjności działań tej Izby jak i poszczególnych jej sędziów. Z punktu widzenia precyzji i zgodności z Konstytucją proponowane rozwiązanie jest dość solidne. Dalsze usprawnienia mogą dotyczyć sprecyzowania szczegółowych przepisów jak i bardziej komunikacyjnego charakteru procesu.

Summa summarum propozycja ta może być widziana jako solidna podstawa do dalszej dyskusji nad poprawą mechanizmu badania legalności wyborów w Polsce przez Sąd Najwyższy.